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許多國家的產(chǎn)業(yè)政策失敗，但是尚未見不用產(chǎn)業(yè)政策而成功追趕發(fā)達(dá)國家的發(fā)展中國家，和保持持續(xù)發(fā)展的發(fā)達(dá)國家。對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策之所以需要，是因?yàn)橥苿咏?jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級既要有企業(yè)家的個人努力，也需要有政府幫助企業(yè)家解決企業(yè)家自身所難以克服的外部性和相應(yīng)軟硬基礎(chǔ)設(shè)施完善的協(xié)調(diào)問題。

??由于不管發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的政府所能使用的資源都是有限的，不能什么可能的技術(shù)創(chuàng)新和什么可能的產(chǎn)業(yè)升級都提供幫助，因此只能策略性地使用其有限資源，優(yōu)先幫助能對經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展做出最大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)。這種有選擇性地使用資源幫助某些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家克服外部性和協(xié)調(diào)問題的措施就是產(chǎn)業(yè)政策。

??由于沒有產(chǎn)業(yè)政策的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不成功，而許多產(chǎn)業(yè)政策不成功，因此，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的責(zé)任不是因?yàn)榕庐a(chǎn)業(yè)政策失敗而凡產(chǎn)業(yè)政策都一概反對，或是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件就無條件地支持一切產(chǎn)業(yè)政策，而是要研究清楚產(chǎn)業(yè)政策成功和失敗的道理，以幫助政府在使用產(chǎn)業(yè)政策時，減少失敗，提高成功的概率。

??本文從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析為何經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)政策才能成功，為何多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策失敗，以及我國如何才能制定有效的產(chǎn)業(yè)政策。

??按比較優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè) 要有一個“有效的市場”

??一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是人均收入的不斷增加，其前提則是越來越高的勞動生產(chǎn)率水平。勞動生產(chǎn)率水平的提高有兩個途徑：一是通過技術(shù)創(chuàng)新，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)效率；二是通過產(chǎn)業(yè)升級，將現(xiàn)有勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置到附加價值更高的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，這兩者的實(shí)現(xiàn)需要有“有效的市場”和“有為的政府”的共同作用。

??“有效的市場”的重要性在于，引導(dǎo)企業(yè)家按照要素稟賦的比較優(yōu)勢來選擇技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在國內(nèi)國際市場的同類產(chǎn)品中，成本才會最低，才會最有競爭力，企業(yè)才能獲得最大的利潤，整個經(jīng)濟(jì)才可以創(chuàng)造最大的剩余和資本積累，使得比較優(yōu)勢從勞動或自然資源密集逐漸向資本密集提升，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、技術(shù)升級到資本更為密集、附加價值更高的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

??企業(yè)家會按照比較優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提，則是必須有一個能夠很好地反映各種要素相對稀缺性的價格體系，如果有這樣的價格體系，企業(yè)為了自己的利潤和競爭力，就會按照要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢來選擇合適的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，這種價格體系只有在充分競爭的市場中才會存在。所以，按比較優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)、選擇技術(shù)的前提是，要有一個“有效的市場”。

??“有為的政府”也不可或缺

??在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，“有為的政府”也必不可缺。首先，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是一個資源必須隨著要素積累、比較優(yōu)勢變化，不斷從現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)配置到新的效率更高的技術(shù)和附加價值更高的產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)變遷過程。

??在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級過程中，必須要有“第一個吃螃蟹的企業(yè)家”，如果沒有其他必要的安排，第一個吃螃蟹的企業(yè)家倘若失敗，將承擔(dān)所有成本，并讓后來者知道螃蟹不可吃，不去犯同樣的錯誤；倘若成功了，后來者將會隨之涌進(jìn)，第一個吃螃蟹的企業(yè)家不會有壟斷利潤。也就是如果沒有其他必要的安排，對于第一個吃螃蟹的企業(yè)家而言，失敗的成本和成功的收益是不對稱的；而從社會的角度看，不管失敗或成功都給后來者提供有用的信息。

??因此，政府需要給第一個吃螃蟹的企業(yè)家一定的激勵，企業(yè)家才會有積極性去冒這個風(fēng)險。發(fā)達(dá)國家的專利制度發(fā)揮的就是這種功能。發(fā)展中國家的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，一般是在國際的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部來進(jìn)行，多數(shù)情況下不能給予專利，但是，仍然需要給第一個吃螃蟹的企業(yè)家以必要的激勵。當(dāng)然，這種激勵需要找到其他合適的替代方式。

??其次，第一個吃螃蟹的企業(yè)家成功與否，并不完全決定于企業(yè)家個人的勇氣、智慧和企業(yè)家才能。例如，要進(jìn)入一個新的產(chǎn)業(yè)，所要求的從業(yè)人員的技能，和以往的產(chǎn)業(yè)不盡相同，第一個吃螃蟹的企業(yè)家如果完全靠自己培訓(xùn)員工，后來的企業(yè)可以以稍高的工資聘走擁有新技術(shù)的員工，而使第一個吃螃蟹的企業(yè)家蒙受損失。

??新產(chǎn)業(yè)所需的資本規(guī)模和風(fēng)險也通常會比原有的產(chǎn)業(yè)大，需要有新的能夠動員更多資本、有效分散風(fēng)險的金融制度安排和其匹配，這也不是第一個吃螃蟹的企業(yè)家自己可以解決的問題。隨著技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級，資本密集度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的提高，市場的范圍和交易的價值會不斷擴(kuò)大，交通、電力、港口等硬的基礎(chǔ)設(shè)施和法律、法規(guī)等軟的制度環(huán)境，也必須隨之不斷完善，這些完善顯然超出第一個吃螃蟹的企業(yè)家的能力之所及。

??隨著一個國家的發(fā)展，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)會越來越接近國際的前沿，新的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的升級需要與這些新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)科學(xué)的突破，基礎(chǔ)科學(xué)的研發(fā)屬于公共產(chǎn)品范疇，其發(fā)現(xiàn)不能申請專利，企業(yè)家不會有積極性持續(xù)地從事這方面研究。凡此種種困難，均需要一個“有為的政府”來協(xié)調(diào)不同的企業(yè)，加以克服，或是由政府自己直接提供相應(yīng)的服務(wù)。只有這樣，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級才能順利進(jìn)行。

??產(chǎn)業(yè)政策失敗 是因?yàn)檎菀字С诌`反比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)

??在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，發(fā)展中國家的政府可動員和配置的資源有限，不可能滿足各種可能的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級所需的外部性補(bǔ)償，和完善所有相應(yīng)條件的要求。因此，和企業(yè)一樣，發(fā)展中國家的政府也必須對可能的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟(jì)和社會回報做出甄別，按“傷其十指不如斷其一指”的精神，以“產(chǎn)業(yè)政策”集中有限資源，協(xié)助企業(yè)家從事那些回報最高的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，只有這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)最好最快地發(fā)展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。

??同樣，發(fā)達(dá)國家的政府也必須對其企業(yè)家所要從事的新一輪的技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)科研給予支持，由于發(fā)達(dá)國家可以用來支持基礎(chǔ)科研的經(jīng)費(fèi)并非無限，因此，也和發(fā)展中國家一樣必須根據(jù)可能的回報來配置有限的科研資源，這種配置也就是一種產(chǎn)業(yè)政策。

??許多發(fā)展中國家的政府采用產(chǎn)業(yè)政策時經(jīng)常失敗，除了執(zhí)行能力的問題之外，究其原因是發(fā)展中國家的政府容易出于趕超的目的，而去支持違反比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，結(jié)果這些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)在開放競爭的市場中缺乏自生能力，只能靠政府永無止境的保護(hù)補(bǔ)貼來生存。

??成功的產(chǎn)業(yè)政策必須是針對有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，所謂有潛在的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指的是該產(chǎn)業(yè)的要素生產(chǎn)成本在開放競爭的市場中有優(yōu)勢，但是由于軟硬基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交易費(fèi)用太高，使得總成本在開放競爭的市場中沒有競爭力的產(chǎn)業(yè)。政府若能針對這些產(chǎn)業(yè)中的先行企業(yè)給予外部性補(bǔ)償并幫助提供軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的完善，則這樣的產(chǎn)業(yè)政策能夠使具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)迅速變成具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

??不同產(chǎn)業(yè) 政府因勢利導(dǎo)作用應(yīng)該各有差異

??在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，如何在“有效的市場”環(huán)境中發(fā)揮“有為的政府”的作用，推動產(chǎn)業(yè)從中低端向中高端，以及將來從中高端向高端升級，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的中高速增長？從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，根據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和國際前沿的差距，可將我國的產(chǎn)業(yè)分成五種不同類型，政府因勢利導(dǎo)的作用各有差異。

??第一種是追趕型產(chǎn)業(yè)。2014年我國人均GDP為7500美元，同年美國的人均GDP是57101美元、德國44999美元、日本38491美元，韓國24329美元。這種人均GDP的差距反映的是勞動生產(chǎn)率水平的差距，代表我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和附加值水平，比發(fā)達(dá)國家同類產(chǎn)業(yè)的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備業(yè)、高端材料即屬于這種類型。

??對于追趕型產(chǎn)業(yè)，我國各地政府和金融機(jī)構(gòu)可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業(yè)像吉利汽車、三一重工那樣，到海外并購?fù)惍a(chǎn)業(yè)中擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)，作為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的來源。發(fā)達(dá)國家自2008年的國際金融危機(jī)以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，很多擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)經(jīng)營不好，低價求售，出現(xiàn)了許多好的并購機(jī)會。

??在沒有合適的并購機(jī)會時，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企業(yè)像華為、中興那樣，到海外設(shè)立研發(fā)中心，直接利用國外的高端人才來推動技術(shù)創(chuàng)新。

??另外，各地政府也可以篩選我國每年從發(fā)達(dá)國家大量進(jìn)口的高端制造業(yè)產(chǎn)品，根據(jù)其地區(qū)比較優(yōu)勢，創(chuàng)造這些產(chǎn)業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，改善營商環(huán)境，到海外招商引資，把那些高端制造業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)吸引到國內(nèi)來設(shè)廠生產(chǎn)。

??我國現(xiàn)在的GDP規(guī)模約占世界的14%，在新常態(tài)下，每年6.5%以上的增長意味著我國每年對世界貢獻(xiàn)將近一個百分點(diǎn)的增長，現(xiàn)在世界每年的經(jīng)濟(jì)增長在三個百分點(diǎn)左右，也就是說，我國每年對世界市場容量擴(kuò)張的貢獻(xiàn)率達(dá)到30%。

??如果地方政府能夠根據(jù)這些高端制造業(yè)的需要提供合適的基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)、營商和法制環(huán)境，國外許多高端生產(chǎn)企業(yè)，會有很高的積極性到國內(nèi)設(shè)廠生產(chǎn)，以滿足我國不斷擴(kuò)大的需求，并以我國為基地生產(chǎn)供應(yīng)世界各地的市場。

??江蘇省太倉市的中德企業(yè)合作園區(qū)2012年被工信部授予“中德中小企業(yè)合作示范區(qū)”，到2014年底吸引了220家德國企業(yè)入園，投資總額達(dá)20億美元，就是一個很好的案例。在中高端產(chǎn)業(yè)的招商引資上我國仍處于大有作為的機(jī)遇期。

??第二種是領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)。我國作為中等偏上國家，有些產(chǎn)業(yè)，像白色家電、高鐵、造船等，其產(chǎn)品和技術(shù)已經(jīng)處于國際領(lǐng)先或已接近國際最高水平。領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)必須依靠自主研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)，才能繼續(xù)保持國際領(lǐng)先地位。

??自主研發(fā)包括兩種不同性質(zhì)的活動：新產(chǎn)品、新技術(shù)的“開發(fā)”和新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)所需“基礎(chǔ)科研的突破”。企業(yè)開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)可以申請專利，這類活動理當(dāng)由企業(yè)自己來進(jìn)行。但是，基礎(chǔ)科研不僅投入大、風(fēng)險高，其產(chǎn)品是論文，屬于社會公共知識，企業(yè)沒有從事基礎(chǔ)科研的積極性。

??美國這樣的發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)，絕大多數(shù)屬于領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級所需的基礎(chǔ)研究，絕大多數(shù)是由美國國家科學(xué)基金會資助高校，或是由美國國家健康研究院等政府支持的科研機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家也以政府的資金支持類似的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行這方面基礎(chǔ)研究。我國自然也必須采取同樣的方式來支持領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)所需的基礎(chǔ)科研。